實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的呼聲由來已久，在人口遷徙的背景之下，這一制度規(guī)劃的重要性愈發(fā)顯著。

根據(jù)第七次全國人口普查（下稱“七普”）數(shù)據(jù)，我國現(xiàn)有流動人口3.76億，較2010年增加1.55億人。其中跨省流動人口為1.25億人，較2010年增加3896萬人。從鄉(xiāng)村流向城鎮(zhèn)的人口為2.49億人，較2010年增加1.06億人。

活躍的人口流動對養(yǎng)老保險的轉移接續(xù)工作帶來了考驗。

長期以來，我國的養(yǎng)老保險制度呈現(xiàn)出“碎片化”趨勢。從制度上看，流動人口被分割在新型農村社會養(yǎng)老保險（下稱“新農保”）、城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險（下稱“城居保”）以及城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險三大“碎片”中。而從地域上看，地區(qū)之間基本養(yǎng)老保險的繳費基數(shù)、繳費率以及參保人待遇也不相同。這不僅使得各地區(qū)的養(yǎng)老保險基金儲備呈現(xiàn)出差異，也使參保人在跨城鄉(xiāng)、跨統(tǒng)籌地區(qū)流動時可享有的權益并不均衡。

為此，國家先后制定政策，加大統(tǒng)籌力度。針對制度銜接，目前城居保與新農保已被合并為統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，而城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險之間轉移接續(xù)的通道也已打通。

在地區(qū)銜接方面，我國在2021年初已基本實現(xiàn)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌。而針對跨省流動人員，早在2009年，國務院辦公廳便發(fā)布《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)暫行辦法》（下稱國辦發(fā)〔2009〕66號文），對資金轉移計算方法、待遇領取地等問題作出詳細規(guī)定。

根據(jù)規(guī)定，統(tǒng)籌基金，即單位繳費部分，按12%的比例計算轉移，這意味著其余4%將留在人口流出地。若參保人員在人口流入地工作（累計繳費年限）滿10年，則人口流入地將補足差額，為其發(fā)放基本養(yǎng)老保險待遇。

中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文在接受21世紀經濟報道記者采訪時表示，基于這一規(guī)定，從短期來看，人口流入規(guī)模越大的地區(qū)，其基本養(yǎng)老保險基金的可持續(xù)性就越強。但從長期來看，由于統(tǒng)籌基金并非全部轉移到流入地，人口流入地的養(yǎng)老基金也將存在問題。

實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌已被列入“十四五”規(guī)劃綱要。就受訪專家的觀點來看，凝聚各省共識，實現(xiàn)全國范圍內養(yǎng)老金的統(tǒng)收統(tǒng)支，建立養(yǎng)老金統(tǒng)一標準信息平臺，是邁向全國統(tǒng)籌的關鍵。

破除跨制度、跨區(qū)域轉移銜接難點

根據(jù)七普數(shù)據(jù)，我國總體流動人口、跨省流動人口以及鄉(xiāng)城流動人口的絕對數(shù)量均較十年前有顯著提升，與流動人口相關的社保問題被擺在了日益突出的位置。

首先要面臨的是在同一統(tǒng)籌地區(qū)內的跨制度轉移銜接問題，新農保、城居保、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險之間存在重重壁壘。以農民工群體為主的鄉(xiāng)城流動人口或重復參保，但更多的則是在返回戶籍所在地時采取退出城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的形式提取個人賬戶資金。一旦退保，若其繳費年限不足15年，那么在退休后便沒有資格按月領取養(yǎng)老金。

針對這一問題，國家率先從制度整合發(fā)力。2014年2月，國務院印發(fā)《關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，提出到“十二五”末，在全國基本實現(xiàn)新農保和城居保制度合并實施。

2021年1月，人社部在答復政協(xié)會議提案時表示，截至2015年底，全國所有縣級行政區(qū)都制定了新的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度實施意見，基本實現(xiàn)了制度名稱、政策標準、管理服務、信息系統(tǒng)“四統(tǒng)一”。目前，新農保和城居保已不涉及銜接問題。

而關于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度銜接，2014年人社部與財政部聯(lián)合印發(fā)了《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》，打通了職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險之間轉移接續(xù)的通道，并規(guī)定參保人員不得重復繳費及同時領取雙份保險待遇。

中國養(yǎng)老金融50人論壇秘書長董克用在接受21世紀經濟報道記者采訪時表示，兩套養(yǎng)老保險制度在未來仍會長期并存。其中城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險實行個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資方式，而個人繳費只占較少比例，適應了農業(yè)生產方式的需要。在人口流動仍然活躍的背景下，更關鍵的是抓住城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌這一“牛鼻子”。

在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金低層次統(tǒng)籌（以縣市級為主）的背景下，我國率先從跨省基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)工作入手。根據(jù)國辦發(fā)〔2009〕66號文規(guī)定，參保人員跨省流動就業(yè)的，由原參保所在地社會保險經辦機構開具參保繳費憑證，其基本養(yǎng)老保險關系應隨同轉移到新參保地。參保人員達到基本養(yǎng)老保險待遇領取條件的，其在各地的參保繳費年限合并計算，個人賬戶儲存額累計計算；未達到待遇領取年齡前，不得終止基本養(yǎng)老保險關系并辦理退保手續(xù)。

而對于資金轉移的計算方法，文件指出，個人賬戶儲存額將全部轉移，而統(tǒng)籌基金（單位繳費）則按12%的總和轉移。2019年4月，國務院辦公廳發(fā)布《降低社會保險費率綜合方案》（下稱《方案》），要求將單位繳費費率調整至16%。以此計算，有4%的單位繳費資金將留在原參保所在地。

國辦發(fā)〔2009〕66號文另對參保人員待遇領取地作出詳細規(guī)定。其中，基本養(yǎng)老保險關系在戶籍所在地的，或在每個參保地的累計繳費年限均不滿10年的，由戶籍所在地負責辦理待遇領取手續(xù)，享受基本養(yǎng)老保險待遇。而在基本養(yǎng)老保險關系所在地累計繳費年限滿10年的，由該地負責待遇發(fā)放。

鄭秉文告訴21世紀經濟報道記者，由于我國養(yǎng)老金采取的是現(xiàn)收現(xiàn)付的模式，將一部分單位繳費資金留在人口流出地是必要的，有利于緩解當?shù)氐酿B(yǎng)老基金支付壓力。同時從短期來看，人口流入規(guī)模越大的地區(qū)，其基本養(yǎng)老保險基金的可持續(xù)性就越強。七普數(shù)據(jù)顯示，東部地區(qū)吸納跨省流動人口的占比達到73.54%，而西部地區(qū)占比15.06%，均高于中部地區(qū)和東北地區(qū)，這對于當下兩地養(yǎng)老保險基金的儲備來說是利好的。但從長期來看，人口流入地的養(yǎng)老基金也將存在問題，因為統(tǒng)籌基金并非16%全部轉移到流入地，只是12%的單位繳費資金轉入。

全國統(tǒng)籌勢在必行

在原有低層次統(tǒng)籌的背景下，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的費基、費率、參保覆蓋率以及參保人待遇項目、待遇參數(shù)在單一省份內的各地市都不盡相同，更不必說在省際之間，這成為流動人口社會保障遭遇的難題。

2021年初，我國已有30個省份在基本養(yǎng)老保險制度、繳費政策、待遇政策、基金使用、基金預算和經辦管理實現(xiàn)“六統(tǒng)一”的基礎上，實現(xiàn)全?。▍^(qū)市）基本養(yǎng)老保險基金統(tǒng)收統(tǒng)支。

在夯實費基方面，《方案》指出，各省應以本省城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員平均工資和城鎮(zhèn)私營單位就業(yè)人員平均工資加權計算的全口徑城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資，核定社保個人繳費基數(shù)上下限。目前，除廣東、遼寧、湖北三省根據(jù)省內各市工資水平差異，將省內劃分為多片區(qū)制定不同費基之外，其余各省業(yè)已實現(xiàn)省域范圍內的費基統(tǒng)一。

在統(tǒng)一費率方面，各省份也向單位16%+個人8%的標準積極靠攏，目前尚有廣東、浙江、廈門等地的單位繳費費率低于16%。

城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的省級統(tǒng)籌為全國統(tǒng)籌打下了良好基礎。董克用表示，全國統(tǒng)籌是促進社會保障服務公平性的重要舉措。為達成這一目的，關鍵在于凝聚地方共識，建立全國范圍內的養(yǎng)老金統(tǒng)一標準信息平臺，持續(xù)跟蹤參保人員的繳費及待遇領取記錄。“一旦實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，轉移接續(xù)就不成問題了。”董克用說。

清華大學公共管理學院教授楊燕綏向記者指出，全國統(tǒng)籌率先要統(tǒng)一制度，搭建好養(yǎng)老金公共服務體系，明確中央、省級、地市三級政府的職責。

其中，中央政府應完善參保、繳費、調待、監(jiān)督、運行、信息披露六大方面的頂層設計。具體而言，就是明確費率基準、待遇清單、調待機制、基金運行的監(jiān)控規(guī)則以及按時發(fā)布信息披露報告，并且要做好與各省人口數(shù)量及其經濟水平相適應的財政預算。

省級政府要做好養(yǎng)老金收支的監(jiān)督和執(zhí)行，擴大參保以及繳費人群的覆蓋面，建立信用檔案和養(yǎng)老金參保登記的賬戶系統(tǒng)。同時搭建法制監(jiān)控系統(tǒng)，規(guī)避道德風險。

而地市政府則要做好執(zhí)行工作，為參保人提供咨詢、轉移攜帶關系以及養(yǎng)老金發(fā)放等一系列服務。

“全國統(tǒng)籌的根本方向還是在于基金管理，唯有在全國范圍內實現(xiàn)養(yǎng)老金的統(tǒng)收統(tǒng)支，才能稱之為真正意義上的全國統(tǒng)籌。”鄭秉文說。