時隔十余年后，第三方支付行業(yè)再次迎來了新的“基本法”。1月20日，中國人民銀行發(fā)布了《非銀行支付機構(gòu)條例（征求意見稿）》（簡稱《條例》），這部業(yè)內(nèi)呼吁了數(shù)年的法律，終于和大家見面。
如果說2010年的《非金融機構(gòu)支付服務管理辦法》（簡稱《辦法》）奠定了第三方支付發(fā)展的基礎，成就了中國領(lǐng)先全球的“移動支付”。那么，從《辦法》升級到《條例》，或許將意味著第三方支付行業(yè)走向成熟期，行業(yè)發(fā)展也將步入新的階段。
一
法律位階的提升
對于監(jiān)管第三方支付的“基本法”，業(yè)內(nèi)長久以來都有將《辦法》升級的呼聲。歷年的兩會和各種行業(yè)論壇上，也都有對于支付立法的呼吁。
一是在于經(jīng)過十多年的發(fā)展，過去的支付業(yè)務定義和框架已經(jīng)跟不上支付業(yè)務的創(chuàng)新。相較于市場創(chuàng)新，基礎性的監(jiān)管滯后已經(jīng)稍顯落后，而相較于監(jiān)管，立法更為滯后。
二是缺乏上位法的統(tǒng)領(lǐng)，難以形成監(jiān)管合力。支付業(yè)務廣泛地鏈接消費者和企業(yè)，違法違規(guī)行為的查處也有賴于公安、市場監(jiān)管、工商等各個部門，但《辦法》作為部門規(guī)章，難以調(diào)動其他部門進行聯(lián)合監(jiān)管。
因此，提升第三方支付“基本法”的法律層級，既是監(jiān)管所需，也是行業(yè)發(fā)展所需。
二
第三方支付“金融機構(gòu)”身份的確認
在原《辦法》中，第三方支付被稱之為“非金融機構(gòu)支付服務”，也因此有了長久以來對第三方支付機構(gòu)是否是“金融機構(gòu)”的爭論。
此次《條例》將“非金融”改為“非銀行”，雖然尚未將其定位于具有法律地位的“金融機構(gòu)”，但顯然央行已經(jīng)并不認同其“非金融服務”的業(yè)務屬性。如果考慮到未來金融監(jiān)管的統(tǒng)一性，第三方支付或許有望和消費金融公司等機構(gòu)一并納入金融機構(gòu)的監(jiān)管框架之中。
三
支付業(yè)務的重新劃分
這也是本次修改中最重要的內(nèi)容之一。
《條例》改變了原來第三方支付“網(wǎng)絡支付、預付卡的發(fā)行與受理、銀行卡收單”的業(yè)務分類口徑，重新劃分為儲值賬戶運營業(yè)務和支付交易處理業(yè)務兩類。
其實近些年來層出不窮的創(chuàng)新支付業(yè)務，早已經(jīng)超出了《辦法》的基礎框架和業(yè)務概念，最典型的就是條碼支付，打破了線上線下的界限，兼具網(wǎng)絡支付、銀行卡收單的業(yè)務屬性，單靠《辦法》早已不能對相關(guān)業(yè)務進行規(guī)范。而這種基礎性的概念不界定清楚，對融合性的創(chuàng)新支付業(yè)務勢必也難以認定，導致出現(xiàn)監(jiān)管真空。
而對于儲值賬戶運營業(yè)務和支付交易處理業(yè)務的分類方式，在實際業(yè)務開展中，已經(jīng)有“賬戶側(cè)”和“收單側(cè)”來分別對應，“斷直連”之后，這種區(qū)分更加明確。從這個角度而言，《條例》中對于支付業(yè)務的分類，也恰恰體現(xiàn)了監(jiān)管倡導的功能監(jiān)管的理念。
雖然央行尚未發(fā)布兩類業(yè)務的具體分類方式和規(guī)則，但從業(yè)務模式來看，預付卡的發(fā)行與受理應歸屬于儲值賬戶運營業(yè)務，銀行卡收單則偏向支付交易處理業(yè)務，網(wǎng)絡支付則應是同時包含兩者。
同時，《條例》中還重新定義了支付賬戶的定義，即根據(jù)自然人（含個體工商戶）真實意愿開立，如果按照現(xiàn)行規(guī)定，毫無疑問將重塑整個支付行業(yè)，而對于致力于發(fā)展B端支付的中小支付機構(gòu)而言，也將是致命的打擊，基于支付賬戶的垂直行業(yè)方案以及衍生的資金歸集、分賬等“支付+”業(yè)務也將全面重塑。
值得注意的是，支付賬戶也可能面臨全新的監(jiān)管體系。雖然在過去十多年中，支付賬戶借助互聯(lián)網(wǎng)的力量實現(xiàn)了快速的擴張，極大的落實了普惠金融的理念。但賬戶分類過多、過于復雜導致的管理難度增加，以及信息泄露風險不斷增加的客觀事實，都要求重新審視支付賬戶的管理和設計。進一步加強支付賬戶實名制、加強賬戶的全生命周期管理、強化用戶的信息安全保護等是支付賬戶管理的應有之意。
四
非銀行支付機構(gòu)的設立與股東要求
在支付機構(gòu)的設立和股東要求等方面，《條例》相比過去的《辦法》進行了全面的細化和要求。
首先是設立方面，堅持金融業(yè)務必須持牌經(jīng)營原則，比照金融機構(gòu)“先證后照”的設立模式，并對機構(gòu)名稱應標明“支付”字樣做出明確要求。這種要求能夠有效的提升持牌機構(gòu)的可信性，更好的規(guī)范從業(yè)機構(gòu)。
其次是對于股東的要求，在原《辦法》中，央行曾明確表示，申請人必須為“非金融機構(gòu)法人”。但隨著《金融控股公司監(jiān)督管理試行辦法》的頒布和實施，勢必會產(chǎn)生金控公司控股非銀行支付機構(gòu)的情況，因此原《辦法》中的相關(guān)說明和規(guī)定已經(jīng)不再適用。
最后是對于主要股東（持股10%以上）的限制規(guī)定，即“同一法人不得持有兩個及以上非銀行支付機構(gòu)10%以上股權(quán)”。目前有為數(shù)不少的互聯(lián)網(wǎng)巨頭持有多張支付牌照，按照《條例》規(guī)定，這些牌照或進行整合，或進行股東的變更。支付牌照數(shù)量減少應是大概率事件。
五
支付業(yè)務規(guī)則的新要求
對于支付業(yè)務規(guī)則的修訂上，《條例》除了重申人民銀行43號文、85號文、261號文等文件中，對于KYC、斷直連、備付金、反不正當競爭等要求外，還新增了更多、更嚴格的條款。
第一，首次要求支付機構(gòu)在支付協(xié)議中約定“備付金孳息歸屬”。所謂孳息也就是備付金產(chǎn)生的利息。由于部分備付金屬于“在途資金”（如網(wǎng)絡支付業(yè)務中尚已付但未到賬的資金），其產(chǎn)權(quán)存在很大的爭議，雖然央行有關(guān)負責人曾明確“備付金屬于支付機構(gòu)客戶”，但顯然這部分備付金又不能為客戶所支配，支付機構(gòu)與客戶之間的權(quán)責并不明確。
而對于備付金所產(chǎn)生的孳息，按照《民法典》有關(guān)規(guī)定，理應歸屬于消費者，但這種歸屬缺乏實際業(yè)務中的可操作性，因此目前備付金孳息事實上歸屬于支付機構(gòu)。
因此《條例》中也規(guī)定了“從事儲值賬戶運營業(yè)務的非銀行支付機構(gòu)不得向用戶支付與該用戶持有支付賬戶余額或者預付價值余額期限有關(guān)的利息等收益”。
第二，新增“非銀行支付機構(gòu)凈資產(chǎn)與備付金日均余額的比例應當符合中國人民銀行的規(guī)定”。在央行日前發(fā)布的《非銀行支付機構(gòu)客戶備付金存管辦法》中，雖然并未公布該比例是多少，但有兩個角度可供參考：一是英國的《金融服務與市場法》中，對于電子支付服務的機構(gòu)客戶預付價值總額要求，不得高于其自有資金的8倍；另一方面，該比例或許也將受支付機構(gòu)評級的影響。
第三，支付機構(gòu)間的轉(zhuǎn)賬成為可能。簡單來講，即未來微信、支付寶之間的余額轉(zhuǎn)賬具有了可能性。根據(jù)《條例》和《非銀行支付機構(gòu)客戶備付金存管辦法》的有關(guān)要求，在基于真實交易情況下，支付機構(gòu)之間備付金的劃轉(zhuǎn)可以通過具有相應合法資質(zhì)的清算機構(gòu)進行處理。在推進“互聯(lián)互通”的背景下，取消“不同支付機構(gòu)的備付金不能劃轉(zhuǎn)”的規(guī)定是實現(xiàn)賬戶側(cè)互聯(lián)互通的法律前提。雖然《條例》規(guī)定了要“基于真實交易”，單純支付賬戶間的轉(zhuǎn)賬行為是否可行仍然存疑，但如果能夠進一步推動微信、支付寶賬戶側(cè)的互通，并強化支付賬戶驗證的“強實名”，是否可以實現(xiàn)限額下的支付機構(gòu)之間的轉(zhuǎn)賬呢？
同時，如果再繼續(xù)推動“收單側(cè)”的互聯(lián)互通，即不同支付機構(gòu)對于條碼支付的互認互掃，那么支付基礎設施“大一統(tǒng)”的時代或許將會真的到來。不過可以確定的是，隨著更多互聯(lián)網(wǎng)巨頭搭建自己的支付賬戶體系，支付市場也許會迎來一波更加激烈的競爭。
六
監(jiān)管大變局
全新的業(yè)務牌照和業(yè)務規(guī)則，必然會有新的監(jiān)管體系。
一是取消牌照續(xù)展的制度。原《辦法》規(guī)定《支付業(yè)務許可證》有效期五年，每五年續(xù)展一次，也正因為此，支付機構(gòu)每到續(xù)展前夕，都戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢、如臨深淵。用綜合評價和分類評級取代五年續(xù)展的制度，不僅能減輕支付機構(gòu)續(xù)展的合規(guī)成本，同時也符合監(jiān)管對不同評級機構(gòu)分類監(jiān)管的原則。
二是創(chuàng)新性的“反壟斷條款”。這也是行業(yè)熱議的另一個重要條款。
看起來比較糾結(jié)，同樣是市場支配地位，預警和認定卻采用了完全不同、市場規(guī)模天差地別的比較計算方式。其中預警適用于“非銀行支付機構(gòu)網(wǎng)絡支付業(yè)務”，而市場支配地位的認定則適用于“合計”，在認定指標上，則以“金額”為市場份額計算指標（見表2）。
我們先來說反壟斷中對于市場支配地位的認定，其中的關(guān)鍵在于“相關(guān)市場范圍的界定”。無論是銀行還是支付機構(gòu)，在支付業(yè)務上兩者提供的服務基本一致，所以，如果將其限定在非銀行支付服務市場，既不科學也不合理，甚至有夸大微信支付、支付寶兩大巨頭市場控制力量和市場份額的嫌疑。
但微信支付、支付寶又確實在非銀行支付服務市場這一細分市場中，取得了絕對的市場份額，兩者合計甚至超過90%，其他剩余200多家支付機構(gòu)爭奪不足10%的市場。也正因為此，央行在2017年的281號文中就強調(diào)“不得濫用市場優(yōu)勢地位不正當競爭，不得采用不當手段拓展市場”。以此來看，央行關(guān)注的是創(chuàng)新的潛力有沒有被壓抑，關(guān)注“大樹底下長不長草”的問題。也因此有了“市場支配地位預警”這一規(guī)定。
至于是否嚴重影響支付服務市場健康發(fā)展，是否濫用市場支配地位行為，又是另一個問題。就目前的條款來看，沒有任何一家銀行或支付機構(gòu)能夠被認定為“具有市場支配地位”，將來也很難看到依靠市場力量取得市場支配地位。因此其警示意義顯然更重要。
七
還有哪些細則有待出臺？
從法律層級來看，《條例》是非銀行支付行業(yè)的“基本法”，后續(xù)也會有更多涉及到的諸多業(yè)務細則的管理辦法。
第一，儲值賬戶運營和支付交易處理兩類業(yè)務的具體分類方式和規(guī)則。
第二，支付賬戶業(yè)務具體規(guī)則。
第三，系統(tǒng)重要性非銀行支付機構(gòu)的認定標準和監(jiān)管規(guī)則。
第四，備付金管理辦法。目前已發(fā)布，并將于3月1日實施生效。
第五，支付保障基金管理規(guī)定。目前該規(guī)定已經(jīng)進行了征求意見，可以預見，其發(fā)布實施已經(jīng)臨近。
第六，支付信息服務機構(gòu)備案要求。
